The reading notes record thoughts from things I read. 這網誌是我的一些閱讀後的思考和摘要記錄。My website 我的網頁: http://raympoon.playgroundhk.com

Category Archives: Public Sector Management

文化局

陳雲在下文論文化局,可以一讀,但並不是因為他又跟大隊反CY和許曉暉,而是他說出了多年來政府在這方面政策管理的辛酸史。我覺得這些資訊對公共行政管理的歷史和發展很有價值。 李怡今天亦有評文化局。正如很多文化人的想法,他們都理解文化超越藝術,是整個民生一部份。但似乎大家都錯誤理解文化局,以為它應該是上帝,點石成金,將香港文化水平提升。但實情是文化局只是一個局,是政府架構一部份,它的功能其實是政府管治功能,即是公共資源分配和使用。更恐怖的一步,是資源有限而要有選擇。雖然民主掛帥,民意為先,但行政主導,政府會主導選擇。如果讓全民投票,公帑就應資助林峰劉華等演唱會。文化局將會做什麼,羅范的文件已寫得很清楚,再要求加入百樣功能亦無用。 看政府的功能,可以先看立法會的功能,是立法、撥款和質詢。法例的功用是維穩,使大家行為正確,懲罰大多數人認為不正當的行為;撥款就是公共資源分配;而質詢是看守政府在前兩項的成績。文化局只是做這些,希望文化行為正確和資源用得其所。陳雲認為文化局應要將文化爭議的事務提升到文化價值觀。這事萬萬不可。文化價值觀不能以當權者身份主導,影響意識形態。價值觀應在民間討論,而民主社會是要包容各種觀點。 至於文化,包括民生習俗、康樂消閒和藝術,是不能亦不可以依靠政府。一切要社會自發,在社會上能自行持續性生存就是文化生根。近日有人指出,在鵝頸橋打小人是文化,因為有長久歷史又受歡迎。如果要做民意調查,意見可能有大分歧,有人會反對迷信,但亦會有人說是文化遺產,可以用作旅遊招徠。如果文化局有權,可以選擇做兩件不同的事:一是認為打小人是邪教迷信,又佔用公共場所,為要使文化回到正軌,立法禁止打小人;或是尊重打小人文化,改善其環境,在西九設立打小人專區,有專人管理秩序和收費。兩種做法結果都會摧毀打小人文化。文化應由社會自決;如果鵝頸橋打小人並不十分阻街,亦不擾亂公眾秩序,可以讓它自由存在。如有很多市民光顧,它就能生存,文化可以傳承;反之如果只有很少市民有興趣它就會自然萎縮,回憶可以放在民俗博物館。 討論文化局的另一個戰場是藝術贊助。藝術以及其他文化題目都有一個共通點,就是沒有正確與否,或是好與壞,只有主觀認同與不認同。現在所有文化藝術團體都會要求公帑資助,選不上就會指責政府歧視和扼殺文化。我們可能會以陰謀論懷疑文化局會有政治目的或預設立場,親疏有別地不公平地處理撥款。但就算在一個民主制度下,分配有限撥款仍需要選擇。而民主的基礎和缺憾的少數服從多數原則就先天性地淘汰了新進或另類的項目。所以文化局作為政府一部份,是註定不能受各文化界接受。至於社會整體文化水平,其實是教育政策的責任。有尊重文化的人民,社會上就自然有高水平和多采多姿的文化和藝術活動,而社會的資源就已經可以使獲民間接受的文化活動持續發展。 **********【明報專訊】從職能來看,文化局不包括影視廣播,也不包括文物保育,其功能就如將康樂文化署長升格為局長,兼管藝術發展局及演藝學院等文化機構及基金的撥款而已。原本是在民政局的文化職系,原封不動地割出去,成為文化局。如果沒有新的文化政策和文化撥款,這是毫無必要的舉動。指定民政局副局長專管文化事務,更為省事和省錢。 九七之前的文康廣播科(一九八九—一九九七)或九七稍後的文康廣播局(一九九七—一九九八)的職能仍未恢復過來。一九九八年四月一日。文康廣播局解散,文化事務轉遞民政事務局負責,廣播事務轉遞新成立的「科技資訊及廣播局」,從此香港的文化管理,脫離世界潮流。世上的文化局或文化部,一般合管文化藝術、康樂與資訊廣播,有些更兼管教育或旅遊。詳細討論,請閱拙作《香港有文化——香港的文化政策》(二〇〇八)。 梁振英政府的文化局,功能萎縮,名義上是一個文化局(Culture Bureau),實質上只是一個藝術局(Arts Bureau或Arts Council)。不包括影視廣播和文化保育的文化局,世上少見,能做什麼事?如果真的要做到Arts Council,不如將現時藝術發展局改革及升格為藝術局,將各文化場館公司化,變成藝術局可以管轄康樂文化署等機構或成為這些機構的法定撥款諮詢就可以了。 香港設立藝術局的建議,英殖政府在一九九〇年已經提出[1],不過當時由於有民選的市政局管理文化藝術,而香港當年亟須實踐民主,故此不宜由專業管理代替民主政治。一九九〇年提出的藝術局,要二〇一二年才實現,而且命名為文化局,欺世盜名,不是很好笑嗎? 文化局長不一定要是藝術家或文化人,但必須要有文化論辯能力,有能力為國家或地方的文化辯護,有能力將文化爭議的事務提升到文化價值觀的辯論,令議會和輿論可以切入文化論題,增加社會的文化論述能力。文化局長要講得出一番道理,不能只懂得講資源公平分配、節目多姿多彩、在保育和發展之間取得平衡、要聆聽市民意見、廣泛諮詢業界之類的行政廢話。在這方面,據傳獲聘出任文化局長的許曉暉女士,從未見她發表政見,是一個缺了嘴巴的 Hello Kitty。 台灣的文化部長龍應台,之所以令香港文化界留下深刻印象,是因為她在香港的大學出任訪問學者期間(二〇〇三—〇五),撰文探討香港文化,公開演講,挑戰中環價值,在理念價值層面與香港社會對話,而非背誦官僚套語。龍應台牙尖嘴利,極難招架,當年她的文章(「 香港,你往哪裡去?」二〇〇四年十一月九日於明報)批評香港殖民地文化和政府行政,香港文化界除了附和之外,噤若寒蟬。我認為她的脫殖思想,不合香港實情,於是奮起應戰。我的回應文章「香港,你哪裡都不用去!」刊於《信報》(二〇〇四年十一月十六日),成了當年唯一應戰的本地文化人。文章透露了香港城邦自治思想。 當時我在民政局出任研究總監,負責文化政策等研究,以筆名發表回應,算是盡了文化官員為香港文化辯護的職責。如果一個官員認為識得去看話劇或當眾演唱走音的《獅子山下》[2],就是懂得文化,則擺一個Hello Kitty在局長之位,也許更好,起碼令我們耳根清淨。 [1]文康科於1989年9月委任英國藝術行政專家布凌信博士(Peter Brinson)研究香港藝術政策。至今仍是歷來最為坦誠與精到的香港官方藝術政策諮詢報告。Peter Brinson, Dance and the Arts in Hong Kong, A Consultancy Report 1990, ch.1&2; p.41. [2]二〇一二年五月十九日,身為公益金高層的黎明出席無線電視籌款節目《萬眾同心公益金》,與民政事務局副局長許曉暉及公益金董事黃永光合唱羅文的經典金曲《獅子山下》籌款。許的演出,簡直虐待聽眾,見李怡:〈走音王做文化局長〉,《爽報》,二〇一二年五月二十三日。

要補習嗎

要補習嗎?幾十年前,這是一個略有侮辱性的問題。通常是一些學習成績不佳,達不到水平的學生需要補習。提供補習的是一些高年級的學兄,或由老師額外加課。但現在補習已是一個職業,市面上需求極大,供不應求,而補習已專業化,而且收費很高。 下面報導的一項調查,顯示72%的中六學生有補習。補習似乎已成為教育的必然部份。香港現提供十二年免費教育,理論上家長在子女教育方面的壓力應該減輕。但實情剛好相反;雖然在受教育的層面上沒有競爭,但家長仍想子女在競賽中勝出,以奪得升學機會或就業機會。更令人鼓舞的是學生竟然上進心大增,渴望在上學時間之外再補習。補習風氣盛行,學者歸咎於三方面。第一是教育制度畸形,計對考試的重要性,而補習不是教育,只是傳授應付考試的技巧。二是家長責任心和虛榮心,覺得有責任讓子女更有機會,更千萬不要失禮於別人。第三是專業補習社大量宣傳,補習不只是為考得好,而是潮流所向。 補習的受害者理應是學校和老師。學校提供了全日教育,到最後保送學生去考公開試。考試成績就反映了學校和老師多年來的努力。在正常的教學情況下,大部份的學生應該可以從容應付考試。聰明的有好成績,平常的都應該合格。如果真的有學生在水準之下,補習亦無可厚非,但應是例外而非必然。在應付考試的技巧方面,老師懂的招式絕不會比補習社弱。 但現時的風氣是連學校和老師都鼓勵學生補習,直是承認自己不能教育學生達到公開試的水平。亦有社會工作者要求政府為低收入家庭提供補習津貼,他們認為貧窮學生因經濟問題沒有補習是對他們不公,而並不是因為學習成績不佳。在我協助的校友會內就有這一個辯論,是否應撥款資助學生補習。學校的立場是公開試成績反映校譽,直接影響家長意欲和收生效率。如果校友會資助相當數目的學生補習,優良級成績多了就對中一收生有幫助。老師們亦支持這個想法;他們其實間接承認自己無法教育學生使其有好成績而建議假手外人來救援。校友會當然希望學校地位和評級提高,但學校卻不能確認補習的成本效益為何。資助優質學生有點多餘,而資助成績差的學生沒有明顯收獲。倒不如提升教學質素,讓所有學生在上課時間都得到足夠的知識和考試訓練。 正如下文所說,要打擊過度補習,應加強學校的教學能力和提升教師的教學水平,讓學生和家長明白補習並非必需品。正如我的一位教授所說,考試是一定pass的。Pass的意義就是渡過。 ********** 港逾五成中三生補習 (綜合報道)(星島日報報道)望子成龍是不少家長的願望,補習活動更由此應運而生。香港大學教育學院比較教育講座教授貝磊過去一年訪問了十六所中學逾一千七百名學生,發現逾五成中三學生有補習,中六生補習的比率更高達七成二,與其他補習盛行的亞洲地區相比排行不算低。他認為,補習雖能協助學習能力較遜的學生補底,但會因學生的經濟背景不同而出現不公平情況。 隨着新高中的推行,會考及高考已被文憑試取代,學生應付公開考試的壓力卻沒有因公開試數目減少而有所紓緩,補習社更因此成行成市。從事比較教育研究多年的貝磊(Mark Bray),今學年以問卷形式訪問了十六所中學逾一千七百名學生,發現分別有五成四的中三學生及七成二的中六生曾接受補習。貝磊表示,從過去的研究數據中顯示,亞洲不少國家及地區如南韓、台灣、日本等都盛行補習,其中南韓初中生的補習比率高達八成八,六成五的日本中學生亦有上補習班,而香港在亞洲地區的排行並不算低。 他解釋,新一代生活於複雜且富競爭性的社會,對教育制度產生了衝擊和挑戰,家長均希望子女成才,補習成了新興學習風氣。「以數學科為例,對學習能力較遜的學生而言,補習老師可重新教授他們基本的數學概念,讓他們適應學校的上課步伐。」他相信,適逢今年是本港首屆文憑試,考生怕「蝕底」而去補習,預計補習趨勢會持續增長。 但他又同時指出,現時本港的補習不止限於中學生,連小學生及幼稚園學生都上補習班,部分人更星期一至日都要補習,對他們造成無形的壓力,「並不是所有人都有錢補習,這會造成社會不公,而目前本港沒有嚴謹的法例監管補習社及補習老師的質素,家長很難作出選擇。」 對於如何打擊過度補習的問題,貝磊認為,本港可參考芬蘭的做法,「教育局應加強學校的教學能力和提升教師的教學水平,讓學生和家長明白補習並非必需品。」他又指,政府若為低收入家庭提供補習津貼,等於認同學校的教學能力薄弱,鼓勵學生出外補習。貝磊昨日獲頒聯合國教科文組織教席,是本港首位獲頒教席的比較教育系教授。 **********

Pension in danger

The pension in UK is akin to our Mandatory Provident Fund and the Civil Service Provident Fund where employers and employees contribute to the fund for benefits after retirement. We have heard that there are much shortcomings in the management of these funds in Hong Kong. But the situation in UK is worse. You may […]

花園街僭建和丁屋僭建

僭建是一個存在了很久的問題,不論市區樓宇天台花架、新界丁屋田地,以至小販攤檔都有僭建。僭建是因人的濳意識想擺脫任何規範,達至自己最大利益。為了公共安全,政府立法禁止僭建,但因不盡力執法,犯者眾多,至問題不可收拾。現時建議取締丁屋僭建,已遭既得利益者強烈反對,要和政府對著幹,全民現正注視政府怎樣應對。適時有反應有行動其實是最有效最經濟的解決方法。市區有很多大型屋苑沒有僭建問題,只因大廈管理在有任何僭建物被發現時就即時處理。有效率地應付小量個案使用資源很少,但警刻作用很大。拖延執法就使問題如雪球般滾大。 花園街攤檔年初曾發生大火,善後辦法其中重要一環是要整頓攤檔,減低火災危險。不盡力執法的現象又再顯露,幾個月下來,攤檔僭建照樣出現,人人都在做,政府無力抵擋。看到新聞介紹,攤檔前面展出的售賣貨品佔據大部份通道,後面再非法租出成為第二檔又佔據檔後通道,攤檔之間的通道亦擺滿貨物,這個情況二十四小時存在,危險程度不需要防火專家人人都清楚看到,政府亦一定清楚了解。 終於花園街又再發生大災難,死傷人數破記錄。我們看到舊故事在重演,市民都表示震驚哀慟同情,要負責任的人士團體一同悲傷又卸責,人人都說責任在他人身上。政府如常設立專責小組去找尋責任誰負和解決辦法,但這些不是年初已剛剛做過?解決辦法是需要切實執行才能真正解決問題,否則只是空談一番。 花園街火災只是後果,問題是在花園街攤檔。這個問題如果處理不當,對政府管治威信有極大危機,但有危險時就有機遇。政府近年來不斷被批評施政不力,沒有魄力和決心,政策搖擺不定,經常在受衝擊時退縮,無力捍衛自己的政策和理念。現時全民關注兩個大問題,一是新界原居民反對清拆丁屋僭建,二是花園街攤檔反對清拆攤檔僭建,兩者在市民心理上直接緊扣,亦直接反映政府施政能力。 花園街問題最理想的做法是將攤檔全部清拆,將街道回復原貌,攤檔另在不擾民地點再規劃;或可請市建局乾脆將該地點的舊樓重建。暫時的做法起碼要將僭建物和火災危險消除,每晚徹底清場是必須的行動。花園街個案的現時狀況,是攤販要保護自身利益,會極力反對任何可能的清拆行動,這和近期丁屋僭建事件極為相似。但花園街火災的光環作用對政府極之有利,現時民意會全面支持任何解決火災危險的行動。這個事件侷限於花園街小範圍和數量不太多的攤販。在天時地利人和的情況下如果政府尚不能果斷解決問題,就會立下永久無能印象。有先例在前,新界丁屋僭建問題就可說更不可能解決。所以有人說政府今次面對考試,在大好形勢下應很容易就可求得好分數,希望她能拿出決心,做出好成績,接下來在丁屋僭建問題上亦較易取得主動。

Civil service pension reform in UK

At time of hardship, civil service pension is always seen as the fat of the potbelly ready to be trimmed. This is particular felt as people now live longer and pensioners receive pension for a longer period, costing the government more. The pension calculation based on final salary is also a point of contention. The […]

Boss and Master

The trendy words these few days are Boss and Master.  This is a very revealing and stimulating remark by the Mainland official making a lot of Hong Kong people jumping out to defend, for various reasons. Although each has his own angle, this remark actually has very deep meaning for civil servants and Executive Officers. […]

東亞運超支

上星期大新聞,是政府帳目委員會發表報告,大張旗鼓譴責民政事務局舉辦東亞運動會嚴重超支。這個事件在三月審計署發表報告和政府帳目委員會公開聆訊時已被廣泛報導。民政事務局雖然極力解釋,但在壓力下仍要認錯。大家都預期舉行國際級賽事所需費用很大,卻有無形收益對香港有利,但審計報告一出,大家的印象就是開支太大而浪費,而民政事務局的財務管理大有問題。 看看譴責的要點,卻又令人有點摸不著頭腦。民政事務局的主要罪行有二,一是嚴重超支,二是容許東亞運公司將一千萬元盈餘撥去體育發展基金。究竟舉辦東亞運動會是賺錢還是蝕本,這兩個相反的結果不可能同時出現。政府會計是用現金結算,沒有銀行貸款或透支安排,如果現金不足難道有承辦商收不到付款或員工收不到薪金?這個公共財務管理問題是一個很好的管理學課題。 首先是東亞運公司盈餘的運用,盈餘就是用剩的現金,不可能超支而又有盈餘。被譴責的是撥出盈餘去傳承項目。傳承是一個非常高貴的名詞,是有一個優良傳統或有價值的貢獻而要傳給後人承接以發揚光大。東亞運動會對香港體育有貢獻,用其盈餘以傳承下去很有意義。各位議員極力指責後,被傳媒質問就反口說有價值,再指民政事務局程序不合。議事廳於是放棄了政策目的而淪為公務員式的程序機器。 東亞運公司生意頭腦其實不錯,最初估計收入是一億一千萬元,但結果收入是一億八千萬元,連同政府注資一億一千多萬元,資金有二億九千多萬元。但其支出只有二億八千多萬元,包括傳承項目;盈餘尚有一千多萬元。東亞運公司似乎應記一功。 那麼超支是什麼一回事?首先,審計署說東亞運公司的開支比預算數目大了百分之二十,所以算超支;但卻沒有說收入更增大了百分之五十四,引致結果有盈餘。這是一間公司,營運有如此成績真是令人佩服。但審計署用政府部門開支與收入分離結算法,不理收入多少,開支大了就算賺錢都要譴責。 另一個更重要的論點是其他部門的支出都納入計算開支,所以大大超支一億三千多萬元。這個說法極之偏離現時的政府財務安排和撥款機制。將所有數目都算在民政事務局頭上,當然是超支。但真相是支出從來沒有超出預算,每一項預算都是經過立法會正式批准的。審計報告指出了幾個主要支出。 ** 康文署用了一千七百多萬元為東亞運動會宣傳。宣傳體育活動是康文署日常工作,而支出其實是在該署每年正常開支預算之內,並不需要額外申請開支撥款。 ** 康文署收到中央撥款二千四百多萬元用以聘請臨時員工。該筆撥款其實是政府為解決失業問題而設立的臨時就業計劃的一部份,原意並不是為東亞運動會而設。 ** 康文署職員和借調的公務員為東亞運動會工作的薪酬為三千一百多萬元。這不是額外支出,各部門已有開支預算支付原有員工的薪酬。 ** 建築署為改良體育場地的工程支出為四千二百多萬元。這些改善工程項目是經立法會財務委員會正式批准撥款,而當時她亦知悉改善場地除了為舉行東亞運動會,亦對各項運動未來發展有幫助。 ** 建築署用了四百多萬元改裝部份香港壁球場作為辦公室。該筆費用是在建築署的小型工程頂目之內,並無額外撥款。 因為這幾項支出,審計報告提出了全部成本和額外直接支出的概念。全部成本不是新鮮事物,很多會計報表都會包括這一個項目,就算是政府申請撥款增加人手都會在薪金支出之外再加上福利開支。但在向議會申請撥款的層面,要求的撥款只能限於該管制人員權力範圍之內,其他開支就需要由其他服務的管制人員申請。東亞運動會的個案正是這樣,民政事務局、康文署和建築署都各有開支需要。政府帳目委員會是在指責民政事務局為何不負責統籌一切支出,這和政府現在的分工安排和財務分項制度不同。各個政策局和各部門的工作優先次序各有不同,如要一個政策局統籌其他政策局的資源在執行上和制度上要有很大的改革,而且效果成疑。 額外直接支出的界定亦很模糊。雖然一些全職調動的支出可以肯定為東亞運動會開支,但很多人員和服務範疇是存在已久,內部資源調動或兼任工作不能說是直接支出,最多只能說對東亞運動會的工作有利。尤其是這些支出原意不是為東亞運動會而設,沒有東亞運動會都會有支出。更甚者是如果要在計劃初期就已經估計這些開支是相當不切實際,因為內部調動資源通常都是為應付突發的需要。 雖然民政事務局唯唯諾諾,又說將來會盡量配合,但我覺得事在不能而非不為。未來的大型項目,政策局只能在實際申請撥款的數目外另加註腳,說可能有另外支出但估計數目只能虛構。

More on the $6000 payout exercise

The $6000 payout saga is a fountain of inspiration. It is a controversial subject both in politics and in management. In particular, it affects Executive Officers much because it is an interesting management case and it also involves many Executive Officers in their daily work. With the payout to 6 million settling down, we would […]

Positive non-intervention

Positive non-intervention is a contradictory term in itself. It can be found nowhere but in Hong Kong invented by John Cowperthwaite, followed up by Philip Haddon-Cave. It is often mistaken as an economic theory, or a public policy. But both these men are not economists, nor politicians. They were civil servants in a colonial government. […]

民主制度並非萬靈藥

北非中東民眾運動令人興奮,使人夢想民主選舉制度可以在此確立。但Lev Grinberg教授提出警告:民主制度並非是萬靈藥,這些國家要面對的政治問題非常多而又很難解決。Lev Grinberg是Bur-Gurion University的政經與社會學系教授。我在Al Jazeera看到他的文章。Al Jazeera的新聞角度和西方國家不同,可以調節一下對世界局勢的偏見。 突尼西亞和埃及的人民成功將國家獨裁者趕走,但這距離國家踏上民主之路還很遙遠,因為這些國家的問題不在其獨裁者,而在一個利益千絲萬縷的政權。最新的消息指出臨時政府仍在壓制人民,稍後的改革和選舉不知結果如何,這些國家的人民仍需很努力。但民眾運動的根源在於貧窮、經濟不平等、宗教和文化的差異,而民主在這裡並非解決辦法。 民主原則起源於工業化資本主義社會,她們的文化同源而經濟分歧相對較少。西方的民主原則和制度是讓中產和工人階層有機會表達訴求,減輕對上層的衝擊而可以和平共處。但如果缺乏一些階層之間互相制衡的力量,又沒有一個統一的國家認同感,民主制度可能令動亂更多。要避免這種情況,就需要根據當地情況在民主選舉上加入憲法,制度和政策的改變。 民主制度內存著危機,每當文化身份認同和經濟地位有系統性連繫時就可能會顯露。這個制度會激化不同文化之間的衝突致產生暴力,原因是它提供了讓大多數人壓迫少數人的合法途徑。為了生存,尊嚴和信仰,小眾群體會選擇暴力對抗,但結果會是被暴力鎮壓。政治社會學家Michael Mann曾指出民主在文化,種族和宗教群體間會產生矛盾,而這個情況在中東有機會出現。 近期的例子是南斯拉夫民主化,其結果是十年內戰然後分裂為七個國家,其間發生集體屠殺和種族清洗。另一個典型例子是在美國,立國時對本土印第安人進行集體屠殺和種族清洗,原因是小眾族群不被重視。埃及在這方面反而略有優勢,因為埃及歷史悠久,族群較統一,而傳統以來對基督徒和猶太人都可容忍。但該地區的其他國家就不一樣,伊朗、巴林、利比亞都有內部矛盾;約旦有遊牧族群和巴勒斯坦人的爭執,而敘利亞有伊斯蘭教派糾紛,伊拉克和黎巴嫩亦不穩定。以色列的民主制度及對巴勒斯坦人的高壓政策亦不能使國家平定。另一個難題是經濟因素。阿根廷進行民主選舉,左派政府上場,但因要符合IMF規定而要保障外國投資,引致經濟崩潰,五任民選總統短時間內連續倒臺,人民的資產損失了七成,對政府完全失去信心。 Grinberg教授提出,在這些中東國家,只靠民主選舉制度是不足夠的。它們的人民需要在政治上有共通的認知,互相承認對方的權利和共存的現實。這些理念需要憲法的保障,而憲制更需要通過選舉程序使之制度化,加入有代表性的代議團體。換言之,在普選之下有議席分配以確保各群體的利益可以被照顧。這一個概念和香港的功能組別議席有點近似,但涵蓋的範圍就廣闊得多,包括部族群體,宗教代表,地緣文化等。以埃及來說,如果民主改革完成,她要面對的還不止是民主的自由辯論,而是更要探討如何解決經濟體系的根本問題。